Recientemente en el departamento del Atlántico se abrió el debate frente a las nuevas bases jurídicas del cobro de la estampilla Pro Hospital I y II. ¿Cuál es la pertinencia de este impuesto, su adecuado uso y las limitaciones de las responsabilidades nacionales? Son los interrogantes que abren la discusión.
Desde hace un par de décadas, Colombia inició un proceso de descentralización tributaria para asignar fuentes de ingreso propio a los gobiernos locales, con el fin de propiciar responsabilidad fiscal y eficiencia económica en la asignación del recurso público. De acuerdo con el Ministerio de Hacienda, en 2013 el recaudo llegó a $20,9 billones; que representó un crecimiento nominal de 9,6% frente a 2012.
Sin embargo, el balance no es tan positivo en toda la nación. Cifras suministradas por Fundesarrollo indican que en las cinco principales ciudades del país los ingresos tributarios en 2014 representaron, en promedio, cerca del 40% de los ingresos totales, mientras que en los 977 municipios pequeños, rurales y con altos niveles pobreza, representó cerca del 10%.
Es por esto que los entes territoriales recurren a estrategias fiscales que causan reacciones a favor y en contra, como la que se discute actualmente en el Atlántico.
Un impuesto efectivo. Las estampillas son definidas como tributos dentro de la especie de 'tasas parafiscales', y constituyen un gravamen de pago obligatorio que deben realizar los ciudadanos por algunas operaciones o actividades que se realizan frente a organismos de carácter público.
Para el Atlántico, de acuerdo con Fundesarrollo, su recaudo se duplicó en términos corrientes entre 2009 y 2014, pasando de $32.300 millones en 2009 a cerca de $67.141 millones de pesos corrientes en 2014, e incrementaron su participación sobre los ingresos tributarios del distrito de 7,7% a 10,5%; solo sobrepasada por el impuesto predial unificado, que representó el 40% de los tributos, y por el ICA con 33%.
Ante esta efectividad en recaudación, se ha acudido cada vez más a la creación de estampillas como una forma de obtener recursos extraordinarios para atender necesidades urgentes de prestación de servicios públicos, el mejoramiento de la planta física de universidades u hospital. Pese a esto, las opiniones con respecto a su eficiencia aún difieren significativamente.
Por una parte, las estampillas tienen unos fines nobles, los recursos se destinan a la construcción, reforzamiento, adecuación, ampliación, mantenimiento y dotación de la planta física y espacios públicos, obras necesarias para el desarrollo social de los municipios. Sin embargo, también son impuestos adicionales a los que se plantean en una reforma tributaria.
Para William Baca, docente de Economía de Uninorte, su principal obstáculo radica en que surgen como la solución al problema estructural de las finanzas públicas. 'Las estampillas son reflejo de los gobiernos distritales tratando de corregir el déficit estructural de las finanzas locales, sin embargo, como tienden a ser cíclicos y depender de la actividad económica, no son la solución'.
La dinámica de las estampillas (que se mantiene alrededor del 6% a nivel nacional), tiende a ser determinada por el ritmo de ejecución de la inversión, puesto que su base gravable son los contratos suscritos por los entes territoriales.
En últimas, las estampillas también encarecen la contratación pública territorial que los municipios hacen con recursos propios y de transferencias. Así mismo, encarece los trámites de los ciudadanos. Por ejemplo, el costo de la estampilla que tiene que pagar un contratista para realizar una obra pública es del 3% del contrato; así como el pago de estampillas para renovar la licencia de conducción suma el 50% del valor del trámite.
Planear la inversión. Según Adriana Restrepo y Juan David Chacón, economistas de Uninorte e investigadores de Fundesarrollo, de acuerdo con el marco normativo, buscar alternativas distintas y mejores resulta una tarea complicada. Lo importante es crear una hoja de ruta clara para la atención y distribución de los recursos.
Las estampillas obedecen a la necesidad de financiamiento de varios sectores sociales que el presupuesto nacional no es capaz de atender. Pero los entes territoriales tienen que diseñar mecanismos adecuados para asignar los recursos a obras específicas.
'Las estampillas que están destinadas a financiar infraestructura en los municipios deben tener un objetivo y metas claras en el sentido que todos sepan cuándo ya no es necesario destinar más recursos a esa labor', enfatizan Restrepo y Chacón.
Lo que dice la Experiencia
La experiencia nacional e internacional de recaudación de impuestos enseña que los gobiernos territoriales con fuentes robustas de recaudo propio tienden a ser fiscalmente más sostenibles que aquellas administraciones que dependen enteramente de transferencias nacionales o recursos provenientes de regalías por explotación de recursos naturales no renovables. Sin embargo, países como Chile, han optado por los tipos de tributos de los entes territoriales a grupos muy reducidos con el fin de no intervenir con la política tributaria del país, y disminuir la elusión y la evasión.
