Por Paola García*
y Alan Gutiérrez
En el punto uno del Acuerdo de Paz, concerniente al desarrollo rural integral, la estrategia de su implementación está basada en la creación de Planes de Desarrollo con Enfoque Territorial (PDET). Mediante estos se apunta a renovar los territorios intervenidos mediante un ejercicio participativo que se traducirá en un conjunto de planes de acción formulados a 10 años.
Estos planes de acción estarán organizados alrededor de ocho pilares: ordenamiento social de la propiedad y uso del suelo; infraestructura y adecuación de tierras; salud; educación y primera infancia; vivienda, agua potable y saneamiento básico; reactivación económica y producción agropecuaria; sistema para la garantía progresiva para el derecho a la participación; reconciliación, convivencia y construcción de paz.
El proceso sigue una línea de formulación que va de la vereda a la región. Primero, se realizarán un conjunto de preasambleas y asambleas veredales, cuyo número depende de las características de los territorios. De ellas, se derivarán pactos veredales (un conjunto de propuestas para los ocho pilares), que serán llevados a los momentos municipales. Por último, en el nivel regional, se formularán los Planes de Acción para la Transformación Regional (PATR). Los planes tienen una estructura piramidal que va desde el nivel más local de la participación (una estructura típica de abajo – arriba), que deberá agotarse en mayo de 2018.
El Gobierno Nacional ha propuesto formular 16 PDET en cuatro subregiones de la región Caribe: Montes de María (15 municipios); Sierra Nevada-Perijá (15 municipios); Sur de Bolívar (7 municipios) y Sur de Córdoba (5 municipios), los cuales agrupan cerca de una cuarta parte del total de municipios a intervenir en el país (170).
Las regiones fueron delimitadas siguiendo los criterios del punto uno del Acuerdo: niveles de pobreza, en particular, pobreza extrema y necesidades básicas insatisfechas; afectación por el conflicto; debilidad institucional administrativa y capacidad de gestión; y presencia de cultivos de uso ilícito y de otras economías ilegales.
Según el decreto 893 de 2017, que le dio vida a estos programas, las zonas priorizadas tienen una incidencia de pobreza multidimensional de 72,8 %. Además, el 67 % de los municipios priorizados tienen una muy alta incidencia del conflicto armado y concentran el 94,2 % de los cultivos de coca. En cuanto a la debilidad institucional, los municipios se encuentran por debajo de las evaluaciones de desempeño y de eficacia en comparación a los restantes del país.
En ese escenario, la aproximación participativa, el diseño piramidal y la agenda para la formulación enfrentan la paradoja de apuntar a la formulación de planes robustos sobre institucionalidades frágiles. Esta es una paradoja inevitable: de haber tenido un Estado operante no habríamos tenido conflicto. La debilidad institucional tiene dificultades concretas, en particular en lo local, que son la base del proceso.
Esto tiene traducciones específicas, pues los PDETS deberán enlazarse con las herramientas de planeación del territorio ya existentes, como son los Planes de Desarrollo y los Planes de Ordenamiento Territorial. Los primeros son la hoja de ruta que marca la actuación de una administración, e incluyen los lineamientos generales sobre eventuales proyectos y elaboración de políticas públicas.
Se construyen a través de la participación ciudadana en mesas de trabajo y de instancias como los Consejos Territoriales de Planeación (CTP). Luego de elaborados, para adquirir fuerza vinculante tienen que ser aprobados por el concejo municipal. Los segundos, son el mecanismo para la planificación social, económica y física del territorio, cuidando la preservación de medio ambiente.
Ejemplo particular
El caso del municipio de Ciénaga, Magdalena, sobre el cual hemos venido adelantando indagaciones en el marco la formulación del PDET para la zona Sierra Nevada-Perijá, nos sirve para observar los retos que enfrenta esa articulación. Con 120.000 habitantes, Ciénaga es el segundo municipio en importancia de Magdalena. En términos administrativos tiene una estructura que podríamos llamar típica, compuesta por un ejecutivo (alcaldía y secretarías) y un espacio de deliberación y coadministración (concejo municipal, compuesto por 17 concejales), además de otras oficinas, como la comisaría de familia y la inspección de policía.
Según los últimos datos el Índice de Desempeño Integral Municipal del Departamento Nacional de Planeación (DNP), Ciénaga tiene una calificación de 53,61, que lo ubica en un rango de desempeño bajo dentro de las tipologías establecidas. Según un informe de la Contraloría General de la República, Ciénaga se autocategorizó como un municipio de quinta categoría (donde la sexta es la más baja). Esto implica que el conjunto de las oficinas mencionadas carecen de los recursos humanos y técnicos para adelantar una adecuada gestión territorial, además de depender de manera importante de las transferencias del Gobierno Nacional.
No es extraño que el POT del municipio esté desactualizado desde el año de 2010, que el Consejo de Planeación tenga dificultades para funcionar y que el Concejo Municipal, renovado en un 80 % en las últimas elecciones, carezca de fortaleza deliberativa. Dado que Ciénaga comparte los mismos criterios de priorización de los restantes municipios en los que se formularán los PDET, este escenario puede ser general.
La planeación con enfoque territorial será un camino para el éxito en la medida en que pueda servir para el fortalecimiento de la planeación local, bajo formas más incluyentes y operantes. La clave será engranar los insumos que derivarán de los PDET con la formulación de los planes de desarrollo y de ordenamiento, sacando provecho y fortaleciendo los espacios deliberativos y de toma de decisiones. Visto así, el proceso de dignificación del campo colombiano no terminará, sino que empezará en mayo del año próximo.
*Profesora de Ciencia Política y Relaciones Internacionales, Uninorte
